地方人大及其常委會監督監察工作之我見

    發布日期:2018-11-05 信息來源:市人大常委會 字體:[ ]

    國家監察體制改革是中共中央作出的重大決策部署,是事關全局的重大政治體制改革。今年3月,全國人大通過了設立“國家監察委員會與地方各級監察委員會”的決定,并通過了《憲法修正案》和《監察法》。各級監察委正式成立,是以習近平同志為核心的黨中央不斷構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系的關鍵一環,實現了對黨内監督覆蓋不到或者不适用于執行黨的紀律的行使公權力的公職人員的監督全面覆蓋。監委與紀委合署辦公,更能推動黨内監督和國家監察相統一,必将取得監察監督的權威高效。在全國範圍内建立的監察委員會系統,可能是當代世界各國同類機構中權力最大最集中的,監察委呈現出位高權重的特點,有人開始擔心“誰來監督監察委”?這可以在新修訂的《憲法》中找到答案。《憲法》新增了監察機關由人民代表大會産生,對它負責,受它監督的内容。同時,《監察法》對監察委員會的組成、任期、職能職責等基本構成要素等也都作出了明确規定。《憲法》和《監察法》已經明确賦予人大對監察機關的監督權,接下來就是如何行使具體的監督權。筆者試從現有法律規定内容入手,結合基層工作實際,淺析地方人大及其常委會對監察委開展監督的主要方式和路徑。

    一、監督監察要始終把握好“黨的領導”和“依法監督”原則

    1.旗幟鮮明堅持黨的領導是人大實施監察監督的政治方向。地方人大及其常委會在監督工作中要堅持黨的領導,把黨的領導貫穿于監督的全過程,落實到監督工作的各個方面。監督工作要更好地服從服務于大局,保證黨的路線方針政策貫徹落實到位。同時,各級黨委也要重視人大監督工作,将支持人大監督工作作為加強黨的執政能力建設、推進依法治國的一項重要内容。将堅持黨的領導、充分發揚民主與依法治國依法辦事統一起來,不斷加強和改善黨對人大監督工作的領導。要善于将黨的主張決策通過法定程序變成國家意志,通過人大及其常委會監督一府一委兩院工作,确保執行不落空,全面實現黨對國家事務的領導。

    2.地方人大及其常委會對監察委的監督要堅持依法原則。地方人大及其常委會既要依法監督監察委,又要支持監察委依法履職,正确處理監督和支持的關系,人大對監察委負有監督職責,但這種監督不是相互掣肘,也不是由人大代行監察委員會職權。監察委既不是行政機關也不是司法機關,是行使監察職能的專責機關,其監督的範圍不僅包括黨的機關、人大機關、政府機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員,還包括國有企事業單位管理人員、群衆自治組織管理人員等。根據《監察法》規定,監察委員會按照管理權限,對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察;履行監督、調查、處置職責,監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況,調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資财等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定;對涉嫌職務犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權,監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。人大對監察委行使上述職權應給予支持,但對其履職過程中是否存在違法行為負有監督職責,監督要堅持依照法律規定和法定程序進行。

    二、依據現有法律規定開展監察監督的主要方式和路徑

    1.聽取和審議工作報告。修訂後的《憲法》第三條規定:“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會産生,對它負責,受它監督”。《監察法》第五十三條規定“各級人民代表大會常委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告”,這裡明确指出主體是各級人大常委會,聽取和審議對象為專項工作報告。按照《憲法》和《監察法》的規定,要認真落實監察委由人大産生,對人大負責的法律規定。在人代會會議期間,根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條第九款規定“本級人民代表大會聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”,那麼作為監委是否需要向大會作工作報告,目前法律沒有明确規定,全國人大常委會也沒有相關的立法解釋。

    筆者以為,雖然憲法法律沒有明确規定,但不影響各級監委向各級人大報告工作。這裡需要厘清三個問題:

    一是監察委向各級人大報告工作不僅僅是向人大常委會作專項工作報告。這是因為人大常委會的監督代表了人民代表大會的監督,但是絕對不能替代人民代表大會的監督,各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告,也同樣不能替代監察委向本級人民代表大會報告工作。《監察法》第五十三條并未規定監察委需向本級人民代表大會報告工作,僅規定“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序,就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢”,而實際問題是如不向人民代表大會報告工作,人大代表如何了解監察工作,提出詢問或者質詢的依據是什麼,僅依靠自身從社會渠道了解監察委員會工作,質詢和詢問的效果也将大打折扣,監督的權威性難以體現。人大及其常委會對監察委的監督應當是全面的,監察委員對人大及其常委會的負責應當是絕對的,僅作專項工作報告顯然與這一定位不相符。

    二是監察委向人代會報告工作是有法理依據并通過曆史實踐檢驗的。建國以來我國先後有1954年、1975年、1978年、1982年四部憲法,前三部都規定了最高人民法院、最高人民檢察院對全國人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作,但1982年憲法隻規定“兩高”向全國人大及其常委會負責,沒有規定向全國人大及其常委會報告工作。但看看報告工作的具體情況,在1954年至1978年的25個自然年度中的12次全國人大會議,“兩高”隻報告了2次工作,從1979年到1982年的4次全國人大會議“兩高”均向會議報告了工作。在“兩高”前所未有連續4年向全國人大會議報告工作的情況下,1982年修改後的憲法依然沒有規定“兩高”向全國人大及其常委會報告工作,可是從1983年至2017年,全國人大每年都召開1次會議中,“兩高”都報告了工作。這告訴我們,憲法沒有明确規定“兩高”向全國人大報告工作也不會影響“兩高”向全國人大報告工作,同理,地方各級人民法院、人民檢察院也需要向本級人大報告工作。目前全國人大議事規則及兩院組織法已經明确作出規定,憲法之所以沒有硬性作出規定,說明報告工作有靈活性,可以口頭報告,可以書面報告,人大及其常委會也可以要求它報告。從實際情況和代表的反映看,被監督機關向人代會報告工作,代表們通過審議被監督單位的工作報告,提出意見和建議,是對被監督單位的依法監督,也是對被監督單位的工作支持。代表選舉了政府縣長、監委主任和兩院院長,倘若一年都不報告一次工作,談何落實監督責任。既然《監察法》已經明确規定各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,人大常委會就應該有計劃地安排聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,建議每半年安排聽取一次。

    三是監察委與人大的互相監督制約不能成為不報告工作的理由。勿庸置疑,人大常委會的公務人員屬于被監察對象,這就産生了一個互相監督制約利害關系。人民代表大會由來自全社會的人民代表組成,國家公務人員的人大代表也有适當占比,使得監察委的工作報告難以在人大表決中得到客觀的票數,由此産生“利用投票權牽制監察委監督人大公職行為”的擔憂。但是該因素不會成為制約性因素,從整個政治定位來講,監察委的位階實際高于檢察機關和審判機關,低于人大及其常委會,人大及其常委會的監督效力位階更高,同時向人大報告工作是當前階段較合法有效的人大監督方式,因此監委與人大互相制約不能成為不報告工作的理由。

    2.開展執法檢查。人大肩負着對國家憲法和法律法規貫徹實施情況的監督檢察。監察委員會剛剛設立,人大及其常委會對監察委的監督剛剛起步,相關法律法規還沒有完善,如何監督?監督什麼?需要加快出台相應的法律法規,目前隻能參照人大對“一府兩院”的監督方式,特别是要考慮監察委辦案獨立性這一特點,與法院行使審判權和檢察院行使檢察權具有一定相似性。在人大的監督方式中,執法檢查是人大監督最常規性的方式之一,可以依據《監察法》對監察委開展執法檢查,監督監察委在行使監督、調查、處置職責時,是否認真按照《監察法》規定履職行權,有無違反《監察法》的規定。

    3.開展評議。評議是人大常委會通過調查了解監察機關工作,提出改進工作的意見建議,并對存在的問題督促整改的監督方式。評議的形式很多,主要包含工作評議、執法評議、履職評議和個案評議等,目前較常用的是工作評議和履職評議,地方人大及其常委會對兩院兩官履職評議工作開展得比較經常,經驗也較成熟,但監察委辦案和兩院既有聯系又有區别,采取什麼樣的評議方式更為有效值得進一步探索。自覺接受人大監督是監察機關的一項法定義務,但對于個案評議,應該考慮到監察委工作性質,辦案存在保密、獨立、不受幹擾等特點,因此,在監督中應當盡量避免對個案的監督,避免對正在辦理案件的監督,更應側重對辦案法定程序、使用監督調查處置權力、執行職務和遵紀守法方面的監督,也可參照“兩官”履職評議的模式,分期分批對監察官個人開展履職評議,促進監察官不斷提升職業素養,提高履職水平。

    4.詢問和質詢。人大及其常委會就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢,是人大代表或者常委會組成人員對監察工作中不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題,要求監察部門作出說明、解釋的一種監督形式。通過對工作的了解或者批評,督促監察委改進工作中的缺點和錯誤,提高依法辦案水平和工作效率,對監察工作中的某個問題依法開展專題詢問和質詢,便于加強和提高人大監督的剛性和有效性。

    5.撤職與罷免。《監察法》第九條規定:“地方各級監察委員會由主任、副主任若幹人、委員若幹人組成,主任由本級人民代表大會選舉,副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免”。不僅監察委組成人員接受人大任免,而且對于其他由人大及其常委會任免的人員,監察委作為行使監察職能的專責機關,應當給本級人大及其常委會提供被任免人員依法履職、廉潔從政從業及道德操守等情況。實踐中,一方面人大及其常委會針對其選舉或決定的官員的違法違紀行為,通常難于主動提出免職、罷免或撤職,往往僅是在其他途徑問責後履行一種程序性手續,而非一種實質性監督,監督效果差強人意。另一方面,人大選舉或決定的都是各國家機關的正副職領導幹部,如“一府一委兩院”的“一把手”,擁有比較集中的權力,往往是監察委監督的重點對象,也是反腐敗的重點區域。如此,為加強對人大及其常委會選舉或決定的官員的監督,應加強人大監督與監察委監督的合作,健全人大選舉或決定的官員接受人大和監察委雙重監督的機制,便于人大更好地履行撤職和罷免監督。

    6.案件質量評查。基于監察委辦案保密和獨立的特點,對監察委的個案不适宜監督,但規律地查找又唯有深挖每一件“個案”背後反映的普遍問題,努力查找其中共性、傾向性、苗頭性問題,方能使人大監督不落窠臼,也才能為某個地方的政治生态建設提供整改意見。故建議對監察委已經辦結的案件,實行專門案件質量評查,可以采取和司法機關整體聯動方式開展自查、交叉檢查、上級抽查、點穴式檢查、事後回訪等,将本地有重大影響重大反映的、監察對象不服反複申訴的案件列為重點評查對象。

    7.建立特約監督員制度。由地方人大常委會從黨代表、人大代表、政協委員、律師、媒體記者、企業、群衆代表中選聘特約監督員,建立特約監督員資源庫,明确任期和職責,負責對地方監委各方面工作進行全方位監督。人大常委會定期對特約監督員進行培訓,了解監察機關工作的性質、職責、紀律、業務流程等基本知識,認真學習黨章、準則、條例等黨紀黨規知識,為履行好監督員職責夯實知識儲備和工作基礎。監督員隻要發現監察幹部有不符合法律法規的行為或違背程序規定,就應當及時給人大常委會的相關委室提供監督監察線索。目前《監察法》規定的某些控制權力、保障人權的措施較為抽象,不夠具體,這可能給監察機關及其工作人員留下任意解釋、規避法律制約的空間。此外,監察法與刑事訴訟法的關系問題和銜接問題也值得商榷,關鍵在于對人身自由,對人的尊嚴維護,這應該有一些共同的要求和規則作為底線,不能突破。故人大實行有效的剛性監督和多維度監督,為監察專責機關依法履職系上一根保險帶尤為重要。

    三、結束語

    英國人阿克頓說過一句名言:權力導緻腐敗,絕對權力導緻絕對腐敗。這句話是對權力運行規律實事求是的總結,愈是位高權重者愈須予以監督制約,而且監督制約的強度應該同制約對象的權力體量及其強度相适應。自古至今,監察權在整個官僚體系和當今管黨治黨過程中,發揮的作用非同小可,如何保障這一權力有效行使,保證監察官積極、合法行使手中的權力,都是曆代政治法律制度設計中需要認真思考的問題。地方人大及其常委會依法行使憲法和法律賦予的各項職權,主要依據《地方組織法》、《選舉法》、《監督法》等幾部主要的法律來履職行權,人大對監察委行使監督權才剛剛起步,目前這幾部法律尚未來得及修訂,自上而下都沒有可參考的模本和可借鑒的經驗。作為縣級人大及其常委會發揮主觀能動性存在諸多制約,目前隻能在《憲法》和相關法律的框架下,結合以往對“一府兩院”的監督方式,作一些探索性的思考與實踐,以便對人大行使監督權不斷地進行制度設計、健全理性的權力監督,探索人大監督為推進依法治國夯實良好基礎。

     

     

    (編輯:賀 潇)

    (作者:桃源縣人大常委會 王譯萱)

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